2018 NATO 정상회의의 교훈

송승종 (대전대학교)

  7월 11~12일 개최된 NATO(북대서양조약기구) 정상회의는 오늘날 NATO가 처한 위기의 현주소를 분명하게 보여주었다. 위기의 핵심은 트럼프 대통령이 노골적인 불만을 토로한 NATO 회원국들의 ‘방위비 지출’ 문제다. 그는 본격적인 대선 행보에 돌입한 2016년 4월 27일, ‘미국 우선주의(America First)’를 외교정책의 골간으로 제시하며, 아시아 동맹국과 더불어 NATO 회원국들의 ‘무임승차’ 문제를 공식적으로 거론했다. 자신이 집권한 후에 아시아/유럽 동맹국들이 적정수준의 방위비를 지불하지 않으면 동맹국에 주둔한 미군철수 또는 ‘핵우산’ 철거를 불사할 것이라고 공언했다. 트럼프 대통령의 집권 이후 행보는 적어도 ‘방위비’ 문제에 관한 공약을 철저히 지키려는 의지를 분명히 보여주고 있다. 이런 문제는 판문점에서의 4.27 남·북 정상회담과 싱가포르에서 열린 6.12 미·북 정상회담을 계기로 ‘한반도 평화배당금’이 거론되는 우리의 현실에 귀중한 교훈을 던져주고 있다.

소련의 해체와 ‘평화배당금’ 파티

  “총을 녹여 쟁기 만들기”로 상징되는 “총과 버터 이론(guns vs butter theory)”에는 모든 국가들의 염원과 로망이 함축되어 있다. 국방비를 줄이면 1960년대 미국이 추진했던 “위대한 사회(Great Society)” 같은 거창한 사회보장 프로그램으로 민초들의 삶의 질을 획기적으로 높일 수 있다는 것이다. 그래서 소련이 해체되자 유럽의 NATO 회원국들 사이에 ‘평화배당금(peace dividend)’이 유행어가 되었다. 이들이 경쟁적으로 국방비 지출을 줄인 결과, 1990년 기준으로 GDP 대비 2.5%였던 국방비가 2000년에는 1.9%로 줄어들더니, 2005년 1.8%, 2010년 1.7%, 2013년 1.6%, 2017년 1.4%로 꾸준한 하향곡선을 그렸다. 이와는 대조적으로 미국의 국방비는 1990년 4.5%에서 1995년 3.2%로 감소했다가, 2010년에는 5.3%, 2013년 4.4%, 그리고 2017년 3.5%로, 현 시점에서는 대략 소련해체 당시의 수준을 유지하고 있다.

 소련제국 해체 및 냉전체제의 종식과 더불어 시작된 유럽 주요 NATO 회원국들의 국방비 대폭삭감이라는 ‘평화배당금 잔치’는 지난 20년 동안에도 꾸준히 진행되었다. 독일 국방비는 2.1%에서 1.3%로, 프랑스는 3.3%에서 1.9%로, 영국은 3.6%에서 2.4%, 이태리는 2.0$에서 1.2%, 그리고 터키는 2.8%에서 1.8%로 줄어들었다. 평화배당금으로 상징되는 무임승차 문제는 비단 유형적인 방위비 지출에만 국한되지 않는다는데 사안의 심각성이 있다.

 최근 퓨리서치센터(Pew Research Center)가 실시한 여론조사는 유럽 주요국가 국민들의 ‘전투의지(willingness to fight)’가 우려스러운 수준에 있음을 나타냈다. 독일, 영국, 프랑스, 폴란드 등 14개 주요 NATO 회원국 국민들을 대상으로 수행된 여론조사에서, 유사시에 “조국을 위해 기꺼이 총을 들고 싸우겠다.”고 응답한 비율은 불과 25% 정도로 나타났다. 전투의지가 가장 낮은 네덜란드와 독일은 16%와 18%, 가장 높은 폴란드도 48%에 그쳤다. NATO를 벗어나면 미국인의 44%, 러시아인의 56%, 이스라엘인의 66%, 핀란드인의 74%가 전투의지를 표명했다.

 이와 유사한 맥락에서 지난 2015년의 퓨리서치센터의 여론조사도 주요 NATO 회원국들의 공동방위와 관련된 문제점을 드러냈다. “만일 회원국이 러시아와 심각한 군사적 분쟁에 휘말릴 경우, 이 국가를 위해 자국이 군사력을 사용해야 하는가?”라는 질문에 독일인의 58%, 프랑스인의 53%, 이태리인의 51%가 “노”라고 답변했다. 미국인 중에서 “노”라고 답변한 비율은 37%였다. 그런데 흥미로운 것은 그처럼 조약상 의무이행에 부정적 태도를 보인 이유다. 조사대상 유럽인의 거의 70%는 그런 상황이 발생하면 미국이 러시아의 군사공격으로부터 NATO 회원국을 방어해 줄 것으로 믿기 때문이었다.

 일견 평화배당금은 위협인식이 현저히 감소한 상황에서 NATO 회원국들이 선택한 합리적인 결정인 것으로 보인다. 하지만 개별국가의 합리적 결정이 집단적 현상을 보이자, 이는 도덕적 해이를 반영한 무임승차의 문제로 나타나게 되었다. 이에 따라 ‘국제사회 평화와 안정’이라는 공공재 제공의 부담을 떠맡던 미국은 점차 피로증세를 보이기 시작했다. 그 결과, 미국의 압박을 받은 NATO 회원국들은 2014년 ‘웨일즈 NATO 정상회의’에서 국방비 지출의 감소추세를 중단하고, 향후 10년 이내에 GDP 대비 2% 수준까지 끌어올리기로 합의하기에 이르렀다.

2018 브뤼셀 NATO 정상회의

  NATO 정상회의에 참석하기 위해 벨기에 브뤼셀에 도착한 트럼프 대통령은 NATO 회원국들을 상대로, 국방비 지출을 GDP 대비 2%가 아니라 4%로 올려야 한다고 윽박지르며 파문을 일으켰다. 지난 2014년 GDP 대비 2%로 증액시키기로 약속했지만, 그 기준을 충족시킨 국가는 미국, 영국, 에스토니아, 그리스, 폴란드 등 5개국뿐이다. 심지어 트럼프는 독일을 지목하여 “러시아의 포로” 신세가 되었다고 비난했다. 독일이 2012년 완공된 ‘노드트스트림 1’에 이어 2019년 완공 예정인 ‘노르트스트림 2’ 가스관을 건설하여 러시아산 천연가스를 사들이려는 계획을 지목한 것이다. 이에 트럼프는 유럽의 부자나라 독일이 러시아의 배후조종을 받고 있으면서 방위비 지출을 증가시키지 않는다는 불만을 직설적으로 표현한 것이다.

 원래 NATO 회원국들은 브뤼셀 회의에서 미국의 방위비 분담금 압박을 예상하고, 2024년까지 모든 회원국들이 GDP 대비 2% 목표를 달성하겠다고 다짐할 예정이었다. 하지만 트럼프 대통령이 목표치를 4%로 상향시키는 동시에, 내년 1월까지 당장 GDP 2%를 방위비로 지출하지 않으면 “NATO 탈퇴 불사”까지 언급하자, 충격 속에 당황한 회원국들은 즉각 비공개 긴급회의에 들어갔다. 브뤼셀 NATO 정상회의가 종료된 직후의 기자회견에서 트럼프 대통령은 자신이 “위기국면”을 조성하자 동맹국들이 국방비를 급격히 증가시키기로 결정했다며, “그들의 분담금이 로켓선(a rocket ship)처럼 올라갈 것”이라고 말했다. 결국, 트럼프 대통령은 ‘NATO 탈퇴’까지 거론하며 안보 무임승차 문제를 강도높게 압박한 끝에, 회원국들의 ‘대폭적인 국방비 증액 약속’을 받아낸 것이다.

‘한반도 평화배당금’에 대한 교훈

  4.27 남·북 정상회담을 계기로 ‘한반도 평화배당금’이 본격적으로 거론