1987년 체제’를 극복해야

 2012.01.10
 
25년 동안 한국정치 지배구도… 제도권 밖 변혁욕구 수용못해

2012년 이후 한국 사회의 새로운 체제를 만들자는 논의는 ‘87년 체제’의 한계를 극복해야 한다는 문제의식을 바탕으로 삼고 있다. 왜 87년 체제가 문제일까.

87년 체제는 1987년 대선을 통해 확정된 정치지형이다. 체제라는 명명법에는 그것을 탄생시킨 결정적 사건이 주조한 정치·사회적 구도가 장기간 그 사회의 특질을 규정짓는 힘으로 작용한다는 의미가 담겨 있다. 1987년 대선은 정치학에서 말하는 ‘정초선거’다. 1987년 이후 치러진 선거에서 나타난 선거 경쟁의 패턴을 확립한 선거였다는 뜻이다. 1987년 대통령 선거를 통해 만들어진 정치지형은 1987년 이후 현재까지 25년 동안 한국 정치를 지배하고 있는 힘이다.

87년 체제가 만들어낸 정치지형의 특징은 무엇일까. 1987년 선거는 ‘민주화 이행’을 위한 선거였다. 6·10 민주화 항쟁과 10월 개헌을 통해 대통령 직선제로 선거가 치러지면서, 박정희에서 전두환으로 이어진 장기간의 군사독재가 끝났다. 그러나 한국 정치의 오랜 문제점으로 지적돼온, 선거에서의 지역구도가 이때 확립됐다. 민주정의당이 대구·경북을, 통일민주당이 부산·경남을, 평화민주당이 호남을, 공화당이 충청을 표밭으로 삼는 구도다. 이 구도는 결국 1990년 3당 합당을 통해 호남을 고립시키는 반호남 지역주의로 이어졌다.

1987년 민주화는 운동에 의한 민주화와 협약에 의한 민주화의 두 과정이 결합한 것이었다. 구체제는 6·10항쟁과 뒤이은 노동자 대투쟁의 결과로 무너졌다. 그러나 선거 등을 통해 민주주의를 제도화한 것은 정치 엘리트들 간의 협약이었다. 재야 사회운동 세력과 학생운동 조직 등이 중심이 된 민주헌법쟁취국민운동본부는 1987년 6·29선언부터 같은 해 10월 헌법 개정안 가결 사이의 협상 기간 중 협상테이블에 참여하지 못했다. 문제는 이처럼 구체제를 무너뜨린 힘과 그 힘을 딛고 민주화를 제도화한 정당 사이에 일어난 괴리다.

민주화 이후 정당들은 여야를 막론하고 지역적 기반은 달랐지만 대체로 보수적 이념성향을 보인다는 점에서는 큰 차이가 없었다. 민주화는 이뤘지만 반독재 민주화 투쟁이 무너뜨리고자 했던 구체제의 힘은 여전히 지속됐다. 조희연 성공회대 교수는 이를 “(한국전쟁 이후 확립된) 53년 체제의 극우반공주의적 프레임과 (5·16 쿠데타를 통해 확립된) 61년 체제의 개발독재 프레임이 극복되지 않은 채로 각인되어” 그 방향이 굴절된 것으로 평가한다.

선거에서 지역대립구도 고착화

87년 체제를 통해 만들어진 정당구도에서 주목할 점은 이처럼 민주화를 추동한 반독재 민중운동과 제도권 정당 사이의 괴리로 인해 “제도권과 비제도권 혹은 선거정치와 사회운동이라는 두 차원으로 이루어진 이중의 불안정한 균형 위에서 형성”(박상훈 후마니타스 대표)됐다는 것이다. 1980년대에 나타난 노동운동, 도시빈민운동, 학생운동 등 진보적 이념 지향과 계급적 요소는 1987년 이후 선거 경쟁의 장에서는 표출되지 못했다. 정치적 대표체제에 통합되지 못한 운동의 요소는 제도권 밖에서 결집했다. 제도권 밖의 변혁의 욕구는 강렬하지만 기성 정당이 이를 수용하지 못해 발생한 괴리현상은 결과적으로 투표율의 점진적 하락으로 나타났다. 13대 총선에서는 75.8%였던 투표율이 16대 총선에서는 57.2%로 떨어졌다. 학계에서는 이를 보수정당 이외에 다른 대안을 찾지 못한 유권자들이 투표를 포기한 것으로 해석한다.

민주주의가 절차적 수준에서만 제도화됐을 뿐 냉전반공주의 시기에 확립된 권위주의적 유산이 청산되지 않으면서 사회·경제적 민주화는 지체됐다. 여기서 주목할 점은 군사독재 시기 성장한 재벌의 힘은 더욱 커진 반면, 노동의 힘은 민주화에 비례해 커지지 않았다는 사실이다.

군사독재 시기 한국 경제는 국가가 재벌을 제도적으로 지원하면서 동시에 규제하는 구조였다. 정경유착을 바탕으로 한 국가-재벌 연합은 재벌에 대한 독점적 혜택을 전제하는 것이었으므로, 민주화 이후에는 개혁될 필요가 있었다. 그러나 실제로는 재벌의 힘이 더욱 강화되는 결과가 나타났다. 반면 87년 6월 민주화 투쟁과 7~8월 노동자 대투쟁으로 노동운동에 대한 군사독재 정권의 억압이 약화될 여건이 조성됐지만, 노조의 정치활동 금지, 기업별 노조체제의 유지, 3자개입 금지는 사라지지 않았다.

‘문민정부’라는 이름을 내걸었던 김영삼 정권은 한편으로는 세계화 구호 아래 재벌의 성장을 지원하는 기조를 유지했지만, 노동운동에 대해서는 1995년 한국통신 파업을 ‘국가전복 기도’로 규정한 사례에서 보이듯 노동억압적 정책을 취했다. 소위 ‘민주화 세력’이 집권한 김대중 정부와 노무현 정부에서도 기업이 노동에 대해 압도적 우위를 보이는 구도는 달라지지 않았다. 결과적으로 국가와 시장의 관계는 민주적인 정부가 사회·경제적 민주화를 추진하면서 국가와 시장의 균형을 달성하는 방향이 아니라 ‘시장 주도’의 방향으로 치달았다.

시장주도 경제, 재벌의 힘 더 커져

이처럼 사회·경제적 민주화의 지체 현상에 주목하는 입장에 서면, 1997년 외환위기의 중요성이 부각된다. 김호기 연세대 교수는 “경제체제를 주목할 때 1987년보다는 1997년이 더 중요한 전환적 계기였으며, 1997년을 기점으로 우리 경제가 박정희식 발전국가에서 신자유주의 경제모델로 전환하는 이른바 ‘97년 체제’가 등장했다”고 평가한다. 국제통화기금(IMF)의 요구에 맞추어 수행된 신자유주의식 개혁은 구조조정, 규제완화, 노동시장 유연화를 특징으로 한다. 그 결과는 부정적이었다. 국제 금융자본의 영향력이 확대되고, 고용 없는 성장이 고착됐으며, 비정규직 노동자의 규모가 크게 늘었다. 민주정부 시기에 오히려 사회적 양극화가 더욱 가속화하는 역설적인 상황이 발생했다.

 백낙청 서울대 명예교수는 12월 29일자 ‘창비 주간논평’에서 “그간의 극심한 양극화 경향을 반전시키고 국가모델을 생명친화적인 복지사회로 바꾸며 정의·연대·신뢰 같은 기본적인 덕목을 존중하는 사회 분위기”를 복원하는 것을 2012년 이후 한국 사회가 추구해야 할 중심과제라고 말했다. 87년 체제의 한계를 넘어 한국 사회의 틀을 새로 짜는 일은 2012년 한 해 동안 우리 사회 구성원들의 선택에 달려 있다.

참고자료: <87년 체제론>(창비), <민주화 이후의 민주주의>(후마니타스)

                                    <정원식 기자 bachwsik@kyunghyang.com> 

                   ‘87년 체제’ 쓰레기통에 버려라

 2005.11.01
 
 3김시대 정치 지배구조 극복 ‘논란’… 지역구도·권력집중 해소 새 정치틀 만들기

 일부 진보학계를 중심으로 제기돼온 이른바 ‘87년 체제’에 대한 논쟁이 정치권으로까지 확산되고 있다. 지금의 혼란한 정치상황과 정국을 뜨겁게 달구는 대형 정치쟁점들이 이 ‘87년 체제’라는 틀 속에서 파악하면 쉽게 이해되기 때문이다.

일반인에게는 다소 생소한 ‘87년 체제’란 1987년 6월항쟁의 결과물로 실현된 정치·경제·사회체제를 일컫는데 한나라당 박형준 의원이 동아대 교수(사회학) 시절 처음 썼고, 일부 학계와 진보논객들이 즐겨 사용하면서 일반화된 개념이다.

이들이 말하는 ‘87년 체제’의 핵심은 민주화다. 시민항쟁과 6·29선언으로 대통령 직선제 개헌이 이뤄지고 노동계를 비롯한 시민사회의 힘이 폭발적으로 성장하면서 표면적으로는 급속도로 민주화가 이뤄져 정치·경제·사회적 대변화를 겪게 된 출발점이 바로 1987년이라는 얘기다.

1987년 6월항쟁 이후 실현된 체제

 하지만 최근 정치권에서 논의되는 ‘87년 체제’는 이 시기의 긍정적인 부분이 아니라 부정적인 측면을 겨냥하고 있다. 절차적 민주화는 어느 정도 이뤄졌지만 지역주의나 권력집중 현상 등 국가 발전을 가로막는 요소들은 여전히 개선되지 않고 있다는 인식에서다. 뿐만 아니라 이념 대립, 국론 양분, 사회 양극화 등의 원인도 거슬러 올라가면 ‘87년 체제’에 있다는 게 이들의 주장이다.

이렇게 본다면 정치권의 논점은 결국 1987년 형성된 정치구조에 모아질 수밖에 없다. 즉 1노3김의 야합으로 탄생한 5년 단임제 권력구조의 현행 헌법과 그로 인해 열린 ‘3김씨에 의한 정치지배’가 도마 위에 오르게 되는 것이다. 다시 말해서 정치적 용어로서 ‘87년 체제’란 지역주의, 권위적 통치구조, 보스정치, 금권정치, 줄서기 정치 등으로 대변되는 ‘3김정치체제’를 의미한다고 할 수 있다. 계승이 아니라 극복의 대상인 것이다.

지난 10월 18일 서울 중구 장충동 분도빌딩에서 열린 새정치연대(대표 장기표)의 정책토론회는 ‘87년 체제’에 대한 정치권의 이런 인식을 엿볼 수 있는 좋은 자리였다. 토론 주제부터가 ‘87년 체제 어떻게 극복할 것인가’였다. 부제는 ‘지역구도와 권력집중을 극복할 정치제도 모색’이었다.

제목만 봐도 현 정국을 관통하는 쟁점과 딱 맞아떨어지는 것임을 알 수 있다. 노무현 대통령이 직을 걸고 추진하려던 대연정도 ‘87년 체제’를 극복하려는 것이고, 향후 예상되는 소연정론이나 선거구제 개편 등도 그 방향으로 가려는 방법론으로 볼 수 있기 때문이다.

손혁재 성공회대 교수(정치학)의 기조발제는 ‘87년 체제’가 향후 정치권의 키워드가 될 것임을 더욱 분명히 했다. 손 교수는 개헌과 선거구제 개편 문제를 집중적으로 다뤘다. ‘87년 체제’를 극복하기 위한 핵심 방안으로 권력과 의회의 구조 개편을 든 것이다.

‘87년 체제’는 향후 정치권 키워드

 손 교수의 논리는 ‘87년 체제 극복론자’들의 일반적인 인식과 크게는 궤를 같이 하고 있다. 나라가 잘 되려면 지역주의와 권력집중 현상이 해소돼야 하고, 그것은 ‘87년 체제’를 뛰어넘는 새로운 정치의 틀이 구축될 때 가능하다는 얘기다. 정치의 틀을 바꾼다는 것은 곧 개헌과 선거구제 개편을 의미한다.

먼저 개헌 논의부터 살펴보면 이는 노 대통령이 연정론을 제안하기 이전부터 꾸준히 제기돼온 문제다. 헌법은 이미 제헌헌법 이후 9차례에 걸쳐 개정된 역사가 있다. 평균 6년을 못 넘기고 폐기됐다는 계산이 나온다. 반면 현행 헌법은 1987년 개정된 뒤 18년 동안 단 한 자의 수정도 없었다.

개정 당시의 국민적·시대적 요구는 장기집권과 독재정치를 막는 것이었다. 그래서 채택된 것이 5년 단임제와 대통령 권한 축소 등이었다. 하지만 지금은 이런 요소들이 오히려 문제점으로 부각되고 있다는 게 개헌론자의 주장이다. 과반을 밑도는 국민 지지로도 권력을 독식할 수 있는 구조는 정파간 치열한 경쟁을 초래했고, 이에 따라 지역 등을 바탕으로 한 맹목적 극한적 대립구도로 이어졌다는 것이다. 여소야대 상황에 대통령과 국회가 충돌할 때 이를 조정할 기능이 없는 것 등도 문제점으로 지적됐다.

그래서 나온 것이 4년 중임제, 미국식 정부통령제, 내각제, 결선투표제, 분권형 대통령제, 이원집정부제 등이다. 현재 정치권에서는 표면적으로는 4년중임·정부통령제를 지지하는 기류가 대세지만 내각제를 선호하는 세력도 상당수인 것으로 관측된다.

선거구제 문제는 노 대통령이 연정 제안의 직접적인 이유로 꼽을 만큼 정치권의 중요한 이슈이기도 하다. 노 대통령이 주장하는 지역구도 타파를 위해서는 무엇보다 현행 소선거구제를 폐기하는 것이 급선무이기 때문이다. 현재 중·대선거구제, 독일식 비례대표제, 소선거구+일률배분 권역별 정당명부 비례대표제, 도농복합형 선거구제 등 복잡다단한 방식이 제기되고 있는 상황이다.

이날 토론회에는 열린우리당 민병두 의원, 한나라당 박형준 의원, 민주당 유종필 대변인, 민주노동당 주대환 정책위의장이 대안발표자로 참석했다. 이들은 ‘87년 체제’를 극복할 새로운 정치의 틀을 만들어야 한다는 데는 공감하면서도 현실적 어려움 때문에 그 실현 가능성에 대해서는 회의적이었다.

노무현 정치목표도 ‘87년 체제’ 극복

 우선 정치권에서 개헌에 합의하는 것은 사실상 불가능하다. 정부형태에 대해 정치권이 내각제의 유혹을 떨치고 4년중임·정부통령제를 채택하기로 합의한다 하더라도 기본권·영토문제 등 짚고 넘어가야 할 쟁점 조항이 적지 않기 때문이다. 국회에서 개헌안을 의결하려면 의석의 3분의 2가 필요하다. 그런데 지금과 같은 논의구조 하에서 여야가 완전 합의에 이를 가능성은 거의 없다고 할 수 있다.

선거구제 문제는 그보다 다소 사정이 낫다. 과반 의석으로 가능하기 때문이다. 이론적으로는 이해관계가 비슷한 열린우리당과 민주노동당의 합의만으로도 가능하다. 하지만 한나라당이 이를 그냥 두고 볼 리가 없다. 한나라당이 반대하는 한 노 대통령이 원하는 지역주의 극복을 겨냥한 선거구제 개편 역시 이뤄질 수 없다.

정치권 일각에서는 그 실현 가능성과 별도로 이에 대한 몇 가지 시나리오가 제시되고 있기는 하다. 우선 개헌과 관련해서는 노 대통령이 직접 총대를 메는 상황을 설정하고 있다.

노 대통령은 스스로 표현한 적은 없지만 궁극적인 정치목표가 ‘87년 체제’ 극복에 있음은 충분히 짐작할 수 있다. 이를 위해 대통령 직을 던지거나 임기를 포기할 각오가 있음도 이미 피력한 바 있다. 그렇다면 내년 상반기쯤 개헌안을 직접 발의하는 방법이 있다. 2년 가까운 임기를 포기하는 것이기 때문에 국민적 동정심을 유발할 수 있고, 대권레이스가 본격화되기 전이라 차기를 노리는 정치세력의 반발도 최소화할 수 있다. 대통령직까지 걸면 반대자의 입지도 약화된다. 국회에서 통과되든 부결되든 사퇴하는 것이기 때문에 국민에게 진정성만 보여준다면 탄핵사태와 같은 국면으로 갈 수도 있다.

이런 시나리오가 나오는 것은 기상천외한 승부수를 던지는 노 대통령 특유의 정치스타일 때문이다. 하지만 그럴 가능성은 거의 없다는 게 정치권의 일반적인 견해다. 그보다는 선거구제 개편에 ‘올인’할 가능성에 더 무게를 두는 편이다.

이 시나리오는 내년 2월쯤 노 대통령이 소연정을 하든 민주노동당과 연대를 하든 열린우리당을 앞세워 국회에서 선거구제 개편안을 강행처리하도록 한다는 것이다. 그렇게 하면 정치판은 난장판이 되고 여론도 둘로 쪼개져 들끓을 게 틀림없다. 전략적으로는 이런 상황이 노 대통령에게 나쁜 것만은 아니다. 청와대와 여당도 상처를 받겠지만 지역주의 극복이라는 명분을 앞세워 ‘한나라당=지역당’으로 몰아붙일 수 있기 때문이다.

‘87년 체제’를 극복해야 한다는 데 시비를 거는 사람은 아무도 없을 것이다. 그렇다 할지라도 그 방법론인 개헌과 선거구제 개편을 놓고는 이처럼 논란이 끊이지 않는다. 현 정국의 숨은 키워드인 ‘87년 체제’ 극복이 향후 정국의 폭발적 변수가 될 가능성이 점점 커지고 있다.

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지역구도보다 먼저 타파해야 할 것들

  ‘87년 체제’ 극복 토론회를 개최한 장기표 새정치연대 대표

노무현 대통령이 추구하는 지역주의 극복이 선거구제 개편으로 이뤄질 수 있는가에 대한 회의적 시각도 만만찮다. 손혁재 성공회대 교수는 “중대선거구제가 지역구도를 완화시킬 것이라는 주장은 검증되지 않은 가설”이라고 말했다. 주대환 민주노동당 정책위의장도 “오랜 세월을 거치면서 소선거구제가 지역구도와 깊이 얽혀 있기는 하지만 실체가 동일하지는 않다”라고 말했다. 유종필 민주당 대변인은 “지역구도란 말 앞에 ‘망국적’이라는 수식어를 붙이는 것부터가 정치적 필요에 의해 확대·과장한 면이 있다”며 “정치제도를 화끈하게 뜯어고치는 것으로 쉽게 해결된다면 애당초 ‘망국적’이라고 하지도 않았을 것”이라고 꼬집었다.

노 대통령이 지역구도 타파라는 메시아적 소명의식을 벗어던져야 한다는 주문도 있다. 비판론자 가운데는 “노 대통령의 시계가 3당합당을 거부한 1990년에 멈춰 있는 듯하다”며 “그동안 정치권에 엄청난 변화가 있었는데 여전히 그때의 낡은 코드로 지역주의를 운운하고 있다”고 말하기도 한다.

박형준 한나라당 의원은 “지금 우리 정치에서 더 문제가 되는 것은 합리성의 결여”라고 주장했다. 이를테면 진보진영에서 한나라당을 그냥 ‘수구 꼴통’으로 몰아붙이고, 보수진영이 반대편을 친북좌파니 빨갱이니 하면서 서로간의 대화 자체를 불가능하게 하는 것이 더 큰 문제라는 것이다. 장기표 새정치연대 대표도 “진보진영에서도 합리적인 주장을 했다가 따돌림 당할 수 있다”며 “집단심리든 그런 분위기든 그런 점이 우리가 먼저 극복해야 할 ‘87년 체제’라고 본다”고 말했다.

 긍정적인 의미의 ‘87년 체제’를 쟁취한 주역 중에 하나가 당시 민통련을 비롯한 재야세력이었다. 그 재야세력이 부정적 의미의 ‘87년 체제’를 심화시키는 데 일조했다는 주장도 있다. 재야는 1987년 대선을 앞두고 이른바 ‘비지’ ‘후단’ ‘백본’ 등으로 극심한 분열상을 보였다. 그 뒤 일부는 기성정치권에 흡수돼 정치적 입지를 구축하고 신선한 바람을 불어넣기도 했지만 재야 자체는 사회적으로는 몰락의 길을 걸었다.

장 대표는 ‘87년 체제’ 극복 토론회 인사말에서 “여기 분도빌딩은 1987년 6월 승리의 산실인 민통련이 출범해 둥지를 튼 곳”이라며 “20년 후 바로 그 자리에서 ‘87년 체제’ 극복 토론회를 하게 될 줄은 꿈에도 몰랐다”고 감회를 밝혔다.

                                    <신동호 편집위원 hudy@kyunghyang.com> 

                          87년 체제의 극복은 분단체제의 극복과 동일어다. 노.무.현 ㅡ,ㅡ